成都市工程咨询公司 项目评审部  谢涛

一、前言

为深化对“放管服[1]”改革和优化营商环境的部署，进一步开展工程建设项目行政审批制度改革，对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革。国务院办公厅于2018年5月14日正式颁布了《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）（以下简称“《通知》”）。《通知》决定2018年首先在北京市、天津市、上海市、成都市、浙江省等十六个省市试点建成工程建设项目审批制度框架和管理系统，审批时间压减一半以上。2019年，在全国范围开展工程建设项目审批制度改革，上半年将审批时间压减至120个工作日。2020年，基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。《通知》明确了主要在四个方面进行改革，包括统一审批流程、精简审批环节、完善审批体系和强化监督管理。通过对《通知》中四项主要改革内容的详细解读可知，涉及的改革内容直接影响着工程咨询业的发展和日常工作的开展，给工程咨询工作提出了更高、更严的要求，甚至让部分咨询中介机构不得不进行转型升级。本文主要结合政府深化建设项目审批制度改革的主要内容，通过与成都地区的相关投资企业、工程咨询机构的座谈沟通，从政府深化审批制度改革角度分析工程咨询业面临的困境，并提出相关对策措施。

二、工程咨询业面临的困境

（一）工程咨询中介服务范围划分明显，周期长、效率低

工程咨询中介服务作为行政审批的前置条件，在工程建设项目审批流程中耗费时间最长，目前工程咨询中介服务仍具有明显的范围划分，具有明确的起止时间，各个中介服务事项缺乏有机联系和对项目的整体把控[2]，容易造成项目决策的偏差，对项目的工期、投资控制也有不利影响，往往会影响工程建设项目的行政审批时限。如目前大多数工程咨询单位只是单纯的介入项目策划和可研阶段，不涉及前期方案设计的咨询工作，若要完成立项审批，建设业主还需先行委托设计单位开展方案设计工作，再向可研编制单位传达相关方案信息，效率较低，且可研编制单位很可能对设计方案的理解出现偏差和不足，形成信息漏斗，直接对建设规模和投资造成影响[3]。再如监理单位对于工程的质量和工期的监督管理能够进行把控，但是对于工程的全过程造价控制只能由专业造价公司来完成，相互交叉内容众多，沟通的不到位，极易对工程建设投资及工期的控制造成影响。

笔者通过对成都地区企业类项目立项到施工许可阶段主要节点咨询中介服务时间的调研可知（如下表1-1），共涉及的中介服务约有14项，若不考虑彼此之间可能存在的工作时间的交叉重叠，完成这些中介服务事项至少需要250天以上，若在各个中介服务事项的完成过程中再存在项目信息和意图的传递不畅，则服务事项完成需要的时间会更长。这对于需要加快资金流转，并在短期内见到效益的企业来说，完成前期事项涉及这么长的周期是无法忍受的。根据与相关企业的座谈和沟通，企业更倾向于周期短、效率高，最好是能够大幅度减少业主日常管理工作和人力资源投入，实行一体化的中介服务。对比国务院计划压缩企业类项目审批时限到120个工作日的相关要求，目前取得施工许可证之前中介服务事项总的时限确实难以满足计划要求。因此，如何优化工程咨询中介服务事项，缩短服务时限，无疑是本轮政府深化审批制度改革工作中的重点事项。

表1-1成都地区企业类项目立项到施工许可阶段主要中介服务事项汇总

（二）随着政府审批制度改革的深化，传统工程咨询服务类事项趋于减少

《通知》在“精简审批环节”的改革中明确提出“......取消不合法、不合理、不必要的审批事项和前置条件....... 合并管理内容相近的审批事项，推行联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收等.........推行告知承诺制...”。从目前全国各省市积极推进政府审批制度改革的进展情况来看，已经在开始探索诸如“区域评估”、“企业投资项目承诺制”等一系列政策措施，凡无法定依据的中介服务事项，一律予以取消。对于区域评估，将在有条件的区域，统一编制区域性环境影响评价报告、节能评价、地质灾害危险性评估报告、水土保持方案等，统一由政府组织，提前完成产业功能区及园区工程建设项目前置审批环节涉及的有关评估评审，形成整体性、区域化评估结果，实现企业入园后不再进行相关事项单独评估评审。对于企业投资项目承诺制，在产业功能区及园区按照“事前审批”向“事中事后监管”转变的工作思路，建立以“企业信用承诺”为核心的新型企业投资项目监管、服务模式。政府采取的上述政策和措施对工程咨询业的影响更多是不利的。

笔者经过大量的数据收集整理，对2015年-2017年成都市市级政府审批、核准和备案的项目进行了统计归纳（具体如下表1-2）。通过对核准以及备案项目基本情况的分析可知，近三年来企业投资类项目的总量当中真正需要核准的项目比例不高，大多数采用备案，根据计算需要核准的投资项目比例还不到25%，而75%以上的投资项目采用备案管理。

表1-2  2015年-2017年成都市市级政府审批、核准和备案项目统计

同时通过对近三年来成都市市级政府审批、核准和备案项目的分析，随着成都市城市建设和发展的深入，近三年中心城区固定资产投资在不断增加，但受政府宏观经济运行、投融资模式的改变等相关因素的影响，政府投资类项目逐年减少的趋势很明显（近三年平均下降率为44%）（如下图1-1所示），而企业投资类项目逐年增长的趋势也很明显（近三年平均增长率为32%）。可以预见随着政府投资类项目的继续减少，结合成都市行政审批制度改革的深化和落实，将进一步压缩工程咨询业的传统业务来源，同时随着企业投资类项目推行“区域评估”，实行“企业投资项目承诺制”，相关的中介服务事项将进一步被缩减或取消，工程咨询业能够获得的业务来源渠道将进一步变窄，无疑会使工程咨询业遭遇寒冬。

图1-1 近三年成都市市级政府审批、核准和备案项目变化趋势

（三）工程咨询市场竞争无序，服务质量良莠不齐

由于国家对涉及行政审批环节的技术审查、评估、鉴定、咨询等中介服务进一步降低了行业准入门槛，加之各个行业对于机构一直缺乏有效的监督和管理，中介机构市场竞争无序，服务质量呈现良莠不齐的状况，这是造成企业技术审查、中介服务等环节增加办理时间的主要因素之一。近年来随着工程咨询行业准入门槛的降低，甚至取消，以及发改价格〔2015〕299号等放开建设项目专业服务价格文件的相继出台，工程咨询在市场竞争中出现了大量的低价低质的问题，而质优成本高的咨询机构生存却显得越发困难。本文笔者在对成都地区各区（市）县可研编制以及造价类中介服务市场的调研中发现，在发改价格〔2015〕299号以及川发改价格[2015]769号等文件出台后，低价中标的现象越演越烈，特别是在造价类中介服务市场中显得尤为突出，已影响到成都市造价行业的良性发展。这种现象出现的主要原因：一是建设业主单位为了降低前期工程咨询成本认为不管报告质量怎么样，最终是会获得相关部门的审核通过的，无非只是需要反复修改而已，因此基本都是不考虑正常成本的最低价者得；二是部分工程咨询机构走低价格低质量的路线，扰乱了整个工程咨询市场。例如本文笔者在从事可研评审工作中常常遇到由于建设业主提供的咨询服务费用低，为了降低自身成本工程咨询机构取消了现场摸底排查、市场调研、财务分析等诸多重要环节，造成了项目建设的必要性和可行性论证不充分、方案不可行、真实性虚化，项目咨询成果在审查过程中重大问题频出，部分重大项目被推倒重来的事情也时有发生，严重影响到了项目的计划进度安排，对于项目后期的实施也存在重大的隐患。

三、相关对策措施

（一）拓宽工程咨询业务范围，开展全过程工程咨询服务

工程咨询机构只有摆脱单一化的咨询业务，拓宽业务范围，提供更高效的服务、缩短建设工期，才能适应政府行政审批的改革方向，进一步缩短项目各阶段的建设时间。近几年国家在大力提倡和推行全过程工程咨询，2017年2月国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）以及2017年11月国家发改委发布的《工程咨询行业管理办法》（2017年第9号令）均明确提出了“全过程工程咨询”，鼓励相关企业开展项目投资咨询、勘察设计、招标咨询、监理、竣工验收以及项目运营管理等覆盖工程全生命周期的一体化项目咨询管理服务，为工程咨询机构未来的发展指明了方向。2018年11月，国家发改委转发了《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“《指导意见（征求意见稿）》”）。《指导意见（征求意见稿）》明确指出“目前市场对于综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强，这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出”。随着政府行政审批制度改革的深入，这种矛盾的解决将显得更加迫切，而全过程工程咨询服务无疑是解决这种矛盾的良方。目前在全过程工程咨询的先行试点中，一批专业技术力量雄厚、具有创新意识的工程咨询企业正在先试先行，如上海投资咨询公司、广东省国际工程咨询有限公司、重庆国际投资咨询集团有限公司等咨询公司已在相关工程领域开展全过程咨询工作，无疑在未来的审批制度改革中赢得了发展先机。

《指导意见（征求意见稿）》中提出“投资决策综合性工程咨询服务由综合性专业能力的工程咨询单位提供或牵头提供.......。探索工程建设全过程咨询服务的实施方式，工程建设全过程咨询服务可由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施”。笔者认为对于开展咨询服务事项较为单一的工程咨询机构而言，可以尝试采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，从项目咨询服务的“一个点”入手，再逐步形成“一条线”。“一个点”即为加强自身专业特长优势，力求精益求精，做到行业知名或者突出，同时向其他业务领域逐渐延伸，强强整合或联合，扩展到项目建设的全过程咨询，形成咨询服务的“一条线”（如图1-2所示）。如笔者所在的咨询单位，咨询业务板块在成都市优势明显，在充分利用其并入大集团后的优势和资源，使自身咨询业务成为优势明显的“一个点”，目前正在吸引和带动其它咨询业务的发展，从而形成咨询服务的“一条线”，积极探索全过程工程咨询服务。

图1-2 全过程工程咨询的“点”和“线”

（二）提供精细化、定制化的咨询服务，并向决策、政策研究以及智库建设等领域发展

受政府行政审批制度改革的深入推进，企业类咨询项目和政府投资类项目势必会进一步减少，如何摆脱困境，增加业务来源是大多数工程咨询机构当前急需思考的问题。政府的简政放权，为企业的发展创造了良好的条件，以往的多个审批环节将被取消或合并，“宽审、严管”的思路将更加明确，随着对企业类项目审批的减弱，必然会给政府相关部门的监管增加风险。工程咨询机构则可结合政府部门的实际需求，提供精细化、定制化的咨询服务，所谓精细化、定制化的咨询服务即需摆脱传统咨询服务大而全的特点，为其提供实用性和专属性的咨询方案，重点协助其防控可能发生的风险点，风险点有可能在前期规模论证中，也有可能在投资控制中，亦有可能在后期运营管理中。如在城市污水处理厂扩能提标中，项目采用BOT模式，政府不能判断企业提出的污水水量论证以及阶段性建设规模是否合理，存在建设规模过大，造成投资浪费的风险，咨询机构可针对该内容提供专题论证服务，提出合理的建议和结论。

对于企业也可以提供精细化、定制式的咨询服务[4]，特别是随着企业类项目前期审批事项的进一步减少，工程咨询机构可通过重点跟踪企业的主要关注点以及及时了解所要实施项目的特点，提供精细化、定制化咨询服务，不再是简单地为了使项目满足行政审批的需要，而是切实去解决企业面临的实际问题，妈祖其实际需要。如乡村振兴项目，需重点研究当地资源环境条件，资本引入分析，相关产业的支撑情况；企业并购重组项目需重点研究投资各方的收益情况。

目前大多数工程咨询机构的咨询服务事项主要还是集中在传统咨询领域，涉及项目的可行性研究、勘察设计、监理、招标、造价咨询、建设管理、竣工验收以及运营管理。笔者认为除了传统的工程咨询领域以外，未来为政府及企业提供政策规划咨询、专题性咨询研究服务，也是工程咨询机构发展的主要方向，甚至通过长期的政策咨询研究，在积累和发展到一定阶段后可成长为政府或企业不可或缺的智库。

近年来工程咨询的变革是叠加性的，随时都在更新对新课题、新事物的认知，从PPP模式的兴起到新型融资模式的探索研究，还在感受地下管廊、海绵城市的热浪，又迎来了绿色建筑、建筑产业化、智慧城市等新课题、新事物的不断涌现，工程咨询迎来的挑战越来越多，带来的机遇也越来越多。根据笔者了解，就成都地区的工程咨询行业而言，对于诸如绿色建筑、建筑产业化、智慧城市等新课题，能够进行深入研究的工程咨询机构仍然屈指可数。大多数工程咨询机构对于新事物、新课题的研究仍然浮于表面，照抄照搬，未投入人力物力去研究和发展，有大量业务却没有相匹配的能力去完成。如近年来各地都在兴建的地下综合管廊，目前仍然面临出台收费标准困难的窘境，若能进行深入研究，突破重围，形成相关体系和研究成果，相关业务来源将会有保障。

（三）规范工程咨询机构的管理，建立正确的引导机制

工程咨询市场竞争的无序，服务质量的良莠不齐，对政府行政审批时效造成了严重影响，同时也严重影响到了工程咨询行业自身的生存和发展。为了深入推进行政审批制度改革，政府有必要强化中介服务的规范化管理，建立完善的工程建设项目审批系统，对各阶段涉及的中介服务事项的服务和审批用时进行监督和管理。可以通过构建“市场主导、行业自律、政府监管”三位一体的中介服务质量评价体系，建立工程咨询机构信用公示机制，实现中介机构信用监管，对于咨询服务质量差的工程咨询机构及时列入黑名单，对咨询服务质量好的工程咨询机构列入推荐名单，及时向社会公示。同时咨询成果可考虑作为行业管理单位下一年度资质或资信考核的重要条件之一，以促进涉审中介机构的有序发展。同时对于工程咨询机构的咨询收费，行业管理单位应及时建立咨询费用的管理制度，促使咨询机构咨询费用的最低报价必须不低于成本价格。只有强化中介服务管理，建立正确的引导机制，才能为工程咨询业的发展创造良好的市场秩序，在保证中介服务质量和效率的同时，又能使其更好地满足行政审批制度改革的相关要求。

四、结语

综上分析，工程咨询业要摆脱政府深化建设项目审批制度改革带来的困境就必须要积极查找和解决行业本身存在的诸多问题，在规范有序的行业环境中，主动求变，主动创新，转型升级提供精细化、定制化的咨询服务，顺应趋势积极开展全过程工程咨询，向决策、政策研究、智库建设等更高层次的领域开拓。

参考文献：

[1] 改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势.学习与实践，2018（2）.

[2] 尹贻林，张勇毅.中国工程咨询业的发展与演进.土木工程学报，2005,38（10）:129-133.

[3] 陆帅，吴洪樾，宁延.全过程工程咨询政策分析及推行建设.建筑经济，2017（11）.

[4] 秦丽涵，刘红，吕建龙，杨威.关于开展定制咨询服务的思考——以某国有投资公司决策咨询为例.中国工程咨询，2018年第9期.